De los ODM a los ODS en El Salvador. Avances para el cumplimiento de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible

From the MDGs to the SDGs in El Salvador. Progress towards compliance with the 2030 Agenda for Sustainable Development

El presente artículo tiene como objetivo identificar los principales eventos que permitieron configurar la implementación de la Agenda 2030 en El Salvador, proporcionando un análisis de la transición entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), así como los progresos y limitaciones de cada una de las metas asociadas en dichas agendas globales. El estudio de tipo descriptivo presenta la construcción de la Agenda Nacional de Desarrollo Sostenible en El Salvador y las valoraciones del contexto actual de las dimensiones económica, social y ambiental de la Agenda 2030. Para este objetivo, se hizo una revisión de los tres informes de seguimiento ODM y los informes de avances de ODS, igualmente se consideró literatura relacionada a los medios de implementación de procesos de desarrollo y políticas públicas. El estudio revela datos significativos para comprender las limitaciones y potencialidades en los arreglos institucionales para el avance en los compromisos adquiridos por El Salvador respecto a la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible.

Palabras Clave: Ordenamiento Territorial, Desarrollo Sostenible, Planificación del desarrollo

This article aims to identify the main events that shaped the implementation of the 2030 Agenda in El Salvador, providing an analysis of the transition from the Millennium Development Goals (MDGs) to the Sustainable Development Goals (SDGs), as well as the progress and limitations of each of the goals associated with these global agendas. It presents the making process of the National Agenda for Sustainable Development in El Salvador, and the assessments of the current context of the economic, social, and environmental dimensions of the 2030 Agenda. So it has made a review of the three MDG monitoring reports and SDG progress reports, as well as literature related to the means of implementation of development processes and public policies. The study reveals significant data to understand the limitations and potentialities in the institutional arrangements for the progress of the commitments made by El Salvador related to the 2030 Agenda for Sustainable Development.

Introducción

A partir del siglo XXI el mundo se ha enfrentado a profundos retos, los cuales han supuesto esfuerzos globales sin precedentes ante temas tan complejos como el cambio climático, la desigualdad social, los conflictos internacionales, el deterioro de la salud, las existentes brechas de género y el limitado acceso a los recursos naturales a nivel mundial, siendo necesario el establecimiento de objetivos comunes y la movilización colectiva para enfrentar los efectos generados por dichos acontecimientos, de manera que, la transición hacia el nuevo siglo dio paso a la creación de una agenda mundial de desarrollo que posicionó el combate a la pobreza como insignia del accionar solidario internacional (Sanahuja, 2017). En ese sentido, la fusión de las agendas de desarrollo (derechos humanos, niñez, mujer, medio ambiente) se enmarca en los esfuerzos globales llevados a cabo para paliar estas crisis.

Si bien es cierto, los propósitos que guían estos esfuerzos se encuentran cargados de idealismo, es necesario establecer una visión conjunta a largo plazo para afrontar los mencionados desafíos, por lo que, la participación de todos los actores que comprenden el sistema internacional se vuelve una condición imprescindible para lograr dichos objetivos.

En un cambio de paradigma al desarrollo sostenible, los países más pobres han requerido de esfuerzos más significativos para eliminar las desigualdades existentes y las limitaciones que sus condiciones estructurales históricas han perpetuado hasta la actualidad. Ante tales retos, los 193 países pertenecientes a las Naciones Unidas, así como actores de la sociedad civil, la academia y sector privado iniciaron un proceso de negociación participativo como lo ha consignado en varios de sus estudios la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2017), basándose principalmente en las necesidades y problemáticas de los países involucrados, el cual tuvo como resultado final la creación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en septiembre de 2015, celebrada en la ciudad de Nueva York, Estados Unidos.

El establecimiento y la aprobación de la Agenda 2030 con los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que la integran derivan de un proceso más amplio y de múltiples esfuerzos previos, tales como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los eventos y cumbres vinculados a la Agenda Social Internacional, la Agenda de Desarrollo Sostenible (Rio, Rio+10, Rio+20) y otras conferencias sobre temáticas especificas relacionadas con los temas sociales internacionales que han brindado robustez a la noción institucional del desarrollo sostenible, como la Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (2015), el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático (2015) y el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres (2015-2030), todos ellos considerados instrumentos complementarios de la Agenda 2030.

En el caso de América Latina y el Caribe, la CEPAL expone que “esta innovadora agenda se configura en un escenario favorable, englobando temáticas comunes para la región, tales como la reducción de la desigualdad en todas sus dimensiones, crecimiento económico inclusivo con trabajo decente para todos, ciudades sostenibles, cambio climático, entre otros” (CEPAL, 2017). Por lo tanto, los ODS contenidos en esta nueva agenda representan instrumentos estratégicos de planificación tanto a nivel nacional como territorial y, son útiles para analizar el punto de partida y formular los medios para llegar a una nueva visión de desarrollo sostenible.

En este mismo orden de ideas, la medición de las metas de los ODS se ha vuelto un tema trascendental, teniendo en cuenta que, en el marco del cumplimiento de la Agenda 2030, la Asamblea General de las Naciones Unidas acogió 232 indicadores mundiales complementarios a los indicadores regionales y nacionales creados por los Estados Miembros en el año 2017, con el fin de supervisar la consecución de dichos objetivos de desarrollo, este encargo fue liderado por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (UNDESA, 2018). En función de lo anterior, se alentó a los países parte a realizar una revisión minuciosa de la capacidad estadística disponible en sus marcos nacionales, con el propósito de contribuir a la medición global a partir de los reportes de cumplimiento que se realicen. En el caso de El Salvador, esta revisión permitió evaluar la capacidad de medición de los indicadores propuestos y la necesidad de crear nuevos indicadores complementarios que permitan abonar a la medición nacional y global.

El presente estudio pretende hacer una descripción del proceso de implementación de la Agenda 2030 en El Salvador, para ello, en primer lugar, se hará una retrospectiva del contexto sobre el cual El Salvador suscribió la Declaración del Milenio en el año 2000. Posteriormente, se realizará un acercamiento sobre el grado de cumplimiento de los ODM, las lecciones aprendidas, los retos y los desafíos contenidos en los tres informes de avance en el cumplimiento de los ODM publicados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), así también, sobre el proceso de consulta de la Agenda Post 2015 que antecedió a la referida Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible.

Por último, se realizará una valorización sobre el contexto actual salvadoreño, haciendo referencia a las dimensiones económica, social y ambiental; áreas sectoriales constitutivas de la Agenda 2030

Resulta importante destacar que, para el desarrollo de este estudio descriptivo, se llevó a cabo un riguroso proceso de análisis documental y bibliográfico a partir de una revisión de los informes de avance y seguimiento tanto de los ODM como de los ODS, al igual que otra literatura relacionada con la implementación de procesos de desarrollo y políticas públicas en El Salvador. En ese sentido, y a partir de la metodología empleada, se han obtenido datos significativos para comprender las limitaciones y las potencialidades existentes en el marco del avance de los compromisos adquiridos por El Salvador en el cumplimiento de la actual Agenda de Desarrollo Sostenible.

Análisis del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en El Salvador

La focalización del trabajo de los gobiernos, donantes, agencias internacionales y organizaciones en áreas prioritarias de necesidad fue posible debido a la adopción de los ODM, los cuales posibilitaron una mejora en la disponibilidad de datos e indicadores de desarrollo, sistemas de estadísticas nacionales, y procesos de rendición de cuentas (Gómez Gil, 2017). Estos indicadores permiten identificar las tendencias de ciertos parámetros para determinar y evaluar si se está acercando hacia el desarrollo sostenible (Artaraz, 2002) y en esa línea, se elaboran informes para dar cuentas sobre los avances y retrocesos en dicha materia.

Para el año 2013, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2013) elaboró el Informe sobre Desarrollo Humano de El Salvador denominado Imaginar un Nuevo País, en el cual se afirma que, entre 1990 y 2012 El Salvador se posicionó en los primeros lugares de América Latina, aumentando 0.152 en el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y presentando además, avances significativos de acuerdo con el conjunto de indicadores de cumplimiento de los ODM.

En el informe también se rescatan los esfuerzos realizados por El Salvador para cumplir los compromisos vinculados a los ODM a partir de la implementación de acciones de planes, programas y proyectos encaminados a tal fin; no obstante, este proceso fue afectado por una serie de factores exógenos como la crisis económica desencadenada en el año 2008, la dependencia económica de las remesas, el declive de productos agrícolas, la subida de los precios del petróleo y el aumento de los índices de migración hacia Estados Unidos, ocasionando un efecto en cadena que produjo el retroceso del avance alcanzado en el cumplimiento de los ODM (MRREE y SETEPLAN, 2015).

Para ese mismo año, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (GOES y ONU, 2014) publica en El Salvador el tercer informe de avance de los ODM, el cual tenía como cometido brindar un análisis sobre el grado de cumplimiento que tuvo El Salvador sobre los indicadores de los ODM y, algunas acciones políticas vinculadas al avance de las metas previstas. Posterior a este informe no se realizó ninguna otra publicación oficial que indicara el nivel de cumplimiento final de los cometidos firmados en la Cumbre del Milenio en el año 2000.

A escala internacional existieron importantes progresos en muchos de los temas planteados por los ODM, tales como la lucha contra la pobreza extrema, mortalidad infantil, educación primaria, VIH-SIDA, prevención de la malaria y la tuberculosis y acceso al agua potable (Cruz-Martínez, 2015); no obstante, los ODM no mencionan algunos problemas claves como el empleo, la desigualdad, la inclusión social, el acceso a la energía y la biodiversidad (Ocampo, 2015). El Salvador, al igual que el resto de los países signatarios de la Cumbre del Milenio, sentó dificultades asimétricas en el cumplimiento de las metas propuestas en los ODM. El nivel de avance de algunos indicadores respecto a otros fue desigual; sin embargo, son notables los avances en materia de eliminación de la pobreza y el hambre, dos ámbitos de mayor relevancia en la gestión gubernamental salvadoreña.

Al abordarse, de manera breve, algunos de los avances vinculados a los ODM a nivel mundial, es importante realizar un análisis sobre el grado de cumplimiento de los indicadores de los ODM en El Salvador con respecto a las metas específicas de los mismos (Tabla N.°1) y los principales avances obtenidos en el marco de la consecución de la Agenda 2030 en el país. El desarrollo de dicho análisis tiene a su base el informe El Salvador. Agenda de Desarrollo Post 2015. El País que queremos (MRREE y SETEPLAN, 2015) y el proceso de consultas para la localización de la Agenda de Desarrollo Post 2015 bajo el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas y la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia de El Salvador (SETEPLAN y ONU, 2015).

Tabla N.° 1: Medición del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en El Salvador

De igual forma, relativo al ODM 2, el logro más importante obtenido es la ampliación de cobertura del 75 % (1991) al 94 % (2012) respecto a la tasa de alfabetización de la población entre 15-24 años, así como del 52.6 % (1991) al 83.9 % (2011) en el porcentaje de alumnos que inician primer grado y finalizan sexto (GOES y ONU, 2014). También, en el marco del avance de este objetivo, la ejecución de políticas incluyentes, orientadas a brindar insumos necesarios a los estudiantes (como paquetes escolares y alimentación) ayudó a incrementar tales datos. Los temas pendientes dentro del objetivo se enmarcan en la mejora de la infraestructura educativa y el acceso a la educación superior de calidad.

Respecto al ODM 3, el país obtuvo avances significativos en materia de igualdad entre mujeres y hombres, siendo el objetivo planteado eliminar las desigualdades entre los sexos en la educación y en todos los niveles de la enseñanza a más tardar en 2015. El tercer informe de los ODM en El Salvador (GOES y ONU, 2014) concluyó que, de acuerdo con las tendencias observadas, estas reflejan que de 100.7 niñas por cada 100 niños en 1991 se pasó a tener 103 niñas inscritas por cada 100 niños en 2012 en educación primaria. La tendencia de aumento se observa en la educación secundaria y superior, al mostrar mayor presencia de mujeres con relación a los hombres a medida que aumentan los niveles de formación, de modo que dicho indicador fue cumplido.

En cuanto a la participación laboral de las mujeres, de un 45.8 % (1991) a un 46.2 % (2012), solo se tuvo un cambio de apenas un término porcentual en más de quince años. A pesar de los esfuerzos por parte del gobierno salvadoreño en introducir una nueva legislación, aún existen obstáculos para el pleno ejercicio de los derechos de la mujer, por ejemplo: la violencia contra las mujeres y el reducido acceso a la salud sexual y reproductiva, la restringida participación política y social, la labor de cuidado que casi exclusivamente los hombres delegan para ellas, y la resistencia social a los cambios en la división sexual del trabajo (CEPAL, 2016).

En cuanto al ODM 4 (GOES y ONU, 2014) existe un notable avance respecto a la meta de reducir a dos terceras partes la mortalidad en menores de cinco años, de modo que, se pasó de 52 decesos por mil nacidos vivos en el quinquenio comprendido entre 1992 a 1998, a 19 decesos por mil nacidos vivos dentro del quinquenio de 2003 a 2008. Sin embargo, aunque el indicador fue alcanzado en el área urbana, en el área rural faltaron aspectos por superar, teniendo en cuenta que, en dichas zonas, los accesos a servicios de atención primaria de salud suelen ser más restringidos y limitados.

En relación al ODM 5 relativo a la mejora de la salud materno infantil, se han presentado diferentes metodologías para su medición (siendo una de ellas, por ejemplo, la Reproductive Age Mortality Survey); no obstante, los datos obtenidos según el último informe de los ODM (GOES y ONU, 2014) señalan que de 211 muertes por 100,000 nacidos vivos (1990) se pasaron a 42.3 (2012), lo anterior permitió reconocer que una proporción considerable de las muertes son prevenibles y, alentaba la inversión en la mejora del equipamiento y capacidad instalada en los centros médicos para los servicios de maternidad y las competencias técnicas del personal de salud.

Con respecto al cumplimiento de las metas del ODM 6 (GOES y ONU, 2014) el progreso fue diverso. La medición de la meta 6A concerniente a detener y reducir la transmisión del VIH/SIDA fue obstaculizada debido a factores como la dimensión del tiempo, deficiencias en el registro y la definición de la metodología de medición más apropiada. La meta 6C, incidencia del paludismo y otras enfermedades graves, se considera cumplida, ya que el paludismo está en proceso de erradicarse, y la prevalencia de tuberculosis se ha reducido drásticamente, en razón de un incremento presupuestario para salud que permitió garantizar las consultas gratuitas, en consecuencia, se aumentó la demanda de servicios y abastecimiento en un 40 %.

El análisis sobre el avance del ODM 7, relacionado a garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, emplea como base estadística el Tercer Informe de Cumplimiento de los ODM para El Salvador. Dicho documento apunta que, para la medición del ODM 7 se utilizaron los mapas de ecosistemas de 1998 y 2008 realizados por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), determinándose que “durante ese periodo se perdieron un total de 44,000 hectáreas de bosques, estableciendo una tasa de deforestación anual de 1.5 %”. Posteriormente, durante el periodo de 2008-2011 se perdieron 1,331 hectáreas de bosque adicionales, aunque el ritmo de deforestación anual bajó significativamente a 0.17 % (GOES y ONU, 2014). La mayoría de estas tierras deforestadas y tala desmedida de árboles ha favorecido la extensión de cultivos anuales como maíz y caña de azúcar.

El ODM 8 hace referencia a la forma en la que los países desarrollados ayudan a los países en desarrollo al cumplimiento de los otros siete ODM, siendo una de esas formas el otorgamiento de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD); en ese sentido, la medición de dicho objetivo se ha expresado con base en los flujos de AOD desembolsados (GOES y ONU, 2014). Desde un plano general, pese a la crisis inmobiliaria que afectó a los países desarrollados durante los años 2007-2009, la AOD experimentó cierta recuperación con una relativa estabilidad en la provisión de fondos, aunque paralelamente disminuyó la porción que reciben los países de bajos ingresos (Ocampo, 2016). En el caso de El Salvador, la AOD se traduce en un aproximado del 28 % del gasto social y una parte significativa del presupuesto general de la Nación (GOES y ONU, 2014).

Con todo ello, los ODM dejaron progresos en materia de mortalidad infantil, educación primaria, VIH-SIDA, prevención de malaria y tuberculosis y, acceso a agua potable (Ocampo, 2015) y su adopción mostró que la política internacional que antes estaba centrada en la agenda “westfaliana” de seguridad del Estado, había dado un giro más “global”, otorgándole más importancia a las demandas relativas a derechos económicos y sociales, mismas que habían sido planteadas en el ámbito de la política interna de cada Estado en el pasado; sin embargo, con el proceso de globalización, se resituaron en el espacio transnacional, el cual demanda acción colectiva, coordinación y coherencia entre las políticas nacionales e internacionales (Sanahuja, 2017).

Construcción de la Agenda Nacional de Desarrollo Sostenible en El Salvador

Con el acercamiento al límite de tiempo de la Agenda de Desarrollo del Milenio y los limitados avances evidenciados en los informes de cumplimiento de los objetivos, se generó la necesidad de replantear la agenda de desarrollo. En el 2012 se admitió públicamente que los ODM no se llevarían a cabo al iniciar el proceso “Post 2015” en el cual se concebía la nueva serie de acuerdos internacionales que los iban a sustituir (Gómez Gil, 2017). Es así como, en ese mismo año la preocupación llegó hasta el Sistema de Naciones Unidas y, era imperativo conocer los pasos futuros después del 2015.

En ese contexto se enmarcan sucesos importantes, como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Conferencia de Rio+20), donde se centró la discusión en definir el camino para un futuro sostenible, dejando como producto la aprobación del documento: El futuro que queremos, el cual resalta la importancia del desarrollo sostenible, sin dejar a un lado el compromiso de erradicar la pobreza para el año 2030 (Ocampo, 2015), sentando las bases para la construcción de los Objetivos del Desarrollo Sostenible.

El Salvador siendo parte constante de los procesos multilaterales a nivel internacional de la construcción de la agenda de desarrollo marcó una serie de acciones que aportaron desde la construcción de la agenda global, hasta una agenda nacional para la implementación de los ODS, como se visualiza en la figura N.° 1.

Los primeros pasos en la implementación de la Agenda de Desarrollo Sostenible en El Salvador corresponden a las consultas nacionales post 2015, actividades que hicieron partícipe a la ciudadanía en la construcción de un proceso ampliado de naturaleza multiactor que permitiera la reformulación de los ODM, adecuándolos a las necesidades priorizadas por la población. En la negociación de la agenda post 2015, la cual incorporó las lecciones aprendidas de los ODM, como bien lo expone (Ocampo, 2015), se buscó la adopción de los ODS establecidos mediante un proceso intergubernamental y participativo sin precedentes.

En este sentido, la configuración de esta agenda de desarrollo se ejecutó en dos etapas. En la primera, el enfoque nacional de trabajo fue participativo al contarse con más de 4,500 personas, entre las cuales se resaltan agentes de gobierno, miembros de la sociedad civil y otros sectores de la sociedad, cuya meta era difundir los logros alcanzados en los ODM y los desafíos de la nueva agenda, incluyendo a nuevos actores (SETEPLAN y ONU, 2015). Los insumos anteriores permitieron la consolidación de nueve ejes temáticos como se puede visualizar en la figura N.° 2.

Posterior a esta identificación temática se realizó un proceso denominado “localización de la agenda” que promovió la participación de actores locales a fin de posicionar los ejes de interés acordes a sus necesidades y, a partir de lo anterior, se tuvo como resultado seis diálogos territoriales y dos diálogos nacionales en los cuales participaron alrededor de trescientas personas. Este esfuerzo permitiría conocer de primera mano reflexiones de las autoridades locales en el marco de la gestión de sus territorios (SETEPLAN y ONU, 2015), lo que reafirma que las autoridades nacionales y locales, la sociedad civil y el sector privado deben estar en el centro del proceso de revisión (Oosterhof, 2018).

La nueva agenda de desarrollo planteó un nuevo perfil de acción al margen del compromiso político, abriendo paso a una metodología técnica de ejecución que involucró a sus actores en diferentes escalas, la cual hace referencia al trabajo conjunto en distintos niveles de gobierno para aplicar las políticas de la manera más efectiva (Coopenergy, 2015), desde lo internacional y nacional a lo local. Cabe mencionar que, los gobiernos locales reciben protagonismo en la planificación multinivel y en la ejecución de políticas públicas orientadas a la implementación de los ODS por medio de la cooperación Sur-Sur, Descentralizada y cooperación Triangular (Ojeda-Medina, 2020), comprendiendo la totalidad de actores, desde el gobierno y empresa privada hasta la sociedad civil. Respecto a ello, la CEPAL afirmó que dichos elementos representan una oportunidad para la región, sosteniendo que, a largo plazo estos elementos trazarán el camino hacia un desarrollo sostenido, incluyente y en equilibrio con el medio ambiente a través de la utilización eficaz de herramientas de presupuesto, monitoreo y evaluación, en consonancia con políticas públicas (CEPAL, 2017).

Atendiendo al compromiso político entablado y a los procesos de formación de la agenda de desarrollo nacional, el gobierno de El Salvador inició una serie de actividades lideradas por la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia (SETEPLAN) y el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE) para implantarla. El gobierno salvadoreño determinó que, para avanzar en la implementación de la Agenda Nacional de Desarrollo Sostenible, se debía establecer dos etapas de seguimiento diferenciado; por una parte, el establecimiento de una agenda a corto plazo (2015-2019) que coincida con la finalización de la gestión gubernamental del gobierno en turno y por otra parte, una segunda agenda de largo plazo que llegaría hasta el 2030, que sería constituida y liderada por los gobiernos de las administraciones siguientes: 2019-2024 y 2024-2030 (GOES, 2017). La Agenda Nacional de Desarrollo Sostenible (ANDS) de corto plazo hasta el 2019 representaría el compromiso de la administración de Gobierno 2014-2019, a partir de la responsabilidad adquirida por El Salvador en septiembre de 2015, mientras que la agenda de largo plazo representa los periodos de los posteriores gobiernos y como estos deben alinearse y complementar lo que la anterior administración deja aún pendiente.

Entre 2016 y 2018 SETEPLAN emprendió la identificación y construcción de indicadores a nivel nacional, viables para medir y reportar rápidamente desde las instituciones gubernamentales con el fin de conocer el progreso en cuanto a las metas y ODS a corto plazo y examinar el marco legal–normativo tanto a nivel nacional como internacional, suscrito por cada país, así como el escenario programático de las políticas públicas existentes que abonan al alcance de los ODS priorizados con enfoque de derechos (GOES, 2017), en vista de que la formación de capacidades y el uso que la gente puede hacer con esas capacidades adquiridas es importante para el desarrollo humano, lo cual se ve condicionado no solo por los derechos económicos y sociales, sino por los derechos civiles y políticos (Domínguez, Guijarro, & Trueba, 2011).

En ese sentido, de los 232 indicadores existentes en el marco global de Naciones Unidas que corresponden a las 169 metas de los 17 ODS, se realizó una revisión de las capacidades nacionales de gestión y medición estadística, resultando de este esfuerzo la identificación de 213 indicadores internacionales que aplican a El Salvador, de los cuales 99 de este marco global son factibles de medir, representando un 46 % de los 213[1] planteados. Ante esta situación, el Gobierno de El Salvador (GOES, 2019) estableció 122 indicadores nacionales complementarios a los 99, teniendo como resultado un total de 221 indicadores que comprendería el marco nacional de monitoreo ODS de la Agenda Nacional de Desarrollo Sostenible de El Salvador. Es importante tener en cuenta que la adopción de estos 221 indicadores fue el resultado de un ciclo de 17 talleres de definición y validación con instituciones del gobierno salvadoreño (uno para cada ODS), lo cual fue la base de la creación del Sistema de Monitoreo y Seguimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible a nivel nacional, el cual pretendía, entre otros fines, presentar avances anuales de los indicadores internacionales y nacionales.

Para este esfuerzo se establecieron como puntos focales 33 instituciones de carácter público que incluyeron al Órgano Ejecutivo, al igual que la Fiscalía General de la República (FGR), la Procuraduría General de la República (PGR) y la Corte Suprema de Justicia (CSJ).

En la Tabla N.° 2 se puede visualizar el número de indicadores factibles de medir por cada ODS, así como los indicadores creados de manera complementaria para facilitar la medición de las correspondientes metas.

De lo anterior, se desprende la necesidad de crear un mecanismo que permita el reporte y medición de los indicadores a partir del informe de cada institución implicada; por ejemplo, en Montenegro, la identificación de un marco para monitorear el progreso del país respecto a la Agenda 2030 llevó a reflexionar sobre el papel de los indicadores en el apoyo a las políticas de desarrollo sostenible y proporcionar bases sólidas para la toma de decisiones sistémica y horizontalmente (Galli, Đurović, Hanscom, & Knežević, 2018). En el caso de El Salvador se elaboraron diversas herramientas como la “Guía de llenado para Matriz de Indicadores de Monitoreo de ODS”, construida por SETEPLAN y el Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (MRREE); sin embargo, esta perspectiva de medición está supeditada al reporte de instituciones públicas, entre las cuales se identifican aquellas que tienen un mandato específico respecto a la naturaleza de cada ODS.

SETEPLAN y el MRREE trabajaron en la identificación de áreas prioritarias por cada institución del Estado y, producto de ello se creó una matriz de congruencia que aglutina la relación de ODS con instituciones públicas. Por ejemplo, la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), institución autónoma de gobierno, sería la encargada de reportar respecto a la competencia prevista del ODS 6: Agua Limpia y Saneamiento. El Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR) tendría la responsabilidad de reportar sobre el ODS 1: Fin de la pobreza, el ODS 8: Trabajo decente y crecimiento económico, el ODS 9: Industria, innovación e infraestructura, y el ODS 10: Reducción de las desigualdades, a partir del trabajo de gestión estadística nacional a nivel macroeconómico que dicho banco realiza, a la que se agregaría las competencias específicas de algunas agencias de Naciones Unidas y agencias bilaterales de cooperación internacional que se alinean a prioridades nacionales de desarrollo a partir de la programación de la ayuda con el gobierno de El Salvador y sus respectivos planes directores de cooperación. Como lo advierte (Ojeda-Medina, 2020) la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) desempeña un importante papel al poder vincular a los actores que tienen capacidades, conocimientos y los recursos necesarios para implementar la Agenda 2030.

En esta etapa de construcción de la Agenda Nacional de Desarrollo Sostenible (corto plazo-hasta 2019) se valoraron algunas condiciones y factores de éxito que SETEPLAN consideró esenciales y que son desarrolladas por (Aguilar, 2017) tales como: a) Consolidación de la apropiación de la Agenda 2030, tanto en rango político como operativo, b) Formulación y ejecución de un plan de financiamiento al 2030, c) Acompañamiento y coordinación de acciones con la sociedad civil en el proceso de implementación de la Agenda 2030, d) Aseguramiento de la disponibilidad de información mediante la generación de información estadística y un plan estadístico nacional y, e) Cuantificación de aportes de organizaciones y plataformas que contribuyen al avance del desarrollo sostenible del país, tales como sociedad civil, academia y sector privado, que posibiliten la capacidad de acción técnica y operativa. De igual forma, se vuelve clave la participación del Sistema de Naciones Unidas y los tanques de pensamiento.

Bajo este mismo marco de esfuerzos nacionales, en noviembre de 2015 se estableció una hoja de ruta para la implementación de la Agenda 2030 en El Salvador, siendo presentada por el anterior presidente de la República, Salvador Sánchez Cerén, en el Consejo de Ministros ampliado. De manera general, esta propuesta contempló cinco fases: a) Socialización, b) Construcción de la Agenda Nacional de Desarrollo Sostenible, c) Implementación, d) Monitoreo y Seguimiento y, e) Representación a nivel global; conllevando tres importantes pilares: 1) Establecimiento de una Agenda Nacional de Desarrollo Sostenible, la cual fue planteada bajo una perspectiva de mediano y largo plazo; 2) Creación de un Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (conformado por representantes del gobierno, Sistema de Naciones Unidas, sociedad civil, academia, sector privado y el parlamento), 3) Un grupo implementador, con el apoyo del PNUD y socios cooperantes (SETEPLAN y MRREE, 2017). A efectos de sistematización, la figura N.° 3 plasma y detalla la configuración de esta hoja de ruta establecida por el Gobierno salvadoreño.

Teniendo como base lo anterior es importante hacer un énfasis en los marcos normativos y políticos de El Salvador y su relación con la agenda global de desarrollo. Por ello, se deben considerar los esfuerzos más allá de la consulta pública y el involucramiento de actores de diversas áreas; sino también, la vinculación de las acciones políticas al esfuerzo de cumplir con las metas e indicadores que los ODS plantean, en razón de que los marcos normativos deben adecuarse para que actúen como aceleradores y no como obstáculos a las políticas públicas y planes de acción en los niveles del gobierno, al tiempo que brinden condiciones favorables para la Cooperación Sur-Sur y Triangular (Ojeda-Medina, 2020) puesto que, con una eficiente organización entre los mismos se reducen las ineficiencias y solapamientos y se abona a la identificación de políticas internacionales más acordes a los objetivos establecidos, con la finalidad de facilitar el seguimiento y evaluación comparada (Sanahuja, 2017).

El Gobierno de El Salvador (GOES), en su Informe de Revisión Nacional Voluntaria (RVN) presentado a Naciones Unidas, consideró que “los ODS son una guía integral e indivisible para el avance hacia el desarrollo sostenible” (SETEPLAN y MRREE, 2017). También, dio cuenta de que para la apuesta al desarrollo se debe tener una implementación de políticas públicas integrales y con amplio vínculo que responda a una lógica multinivel y diferenciada; es decir, que se retroalimente de los gobiernos locales e instituciones internacionales. Este esfuerzo identificó coincidencias de los ODS 4, 8 y 16 a partir de las prioridades definidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo (PQD); empleo productivo generado a través de un modelo de crecimiento económico sostenido, educación con inclusión y equidad social y, seguridad ciudadana efectiva (SETEPLAN y MRREE, 2017).

Dentro del Informe de Revisión Nacional Voluntario del año 2017 se exponen líneas estratégicas estrechamente vinculadas con la Agenda de Desarrollo Sostenible en el PQD 2014-2019, entre las que destacan las perspectivas a futuro planteadas para el logro de los ODS (2030) y las establecidas en el PQD para 2019. De igual forma, otras sinergias están relacionadas con la promoción del enfoque de derechos, al retomar la Ley de Protección y Desarrollo Social dentro de su marco de referencia, así como también la Política Social de Reducción de Pobreza, considerando que una medición nacional de pobreza en diferentes dimensiones representa una herramienta integral para la medición de pobreza por ingreso.

El abordaje anterior requería un trabajo conjunto a partir de gabinetes de gestión propuestos que no pueden entenderse de manera absoluta y definitiva, al tiempo que la gestión gubernamental correspondía a un periodo electoral comprendido entre 2014-2019 (agenda de corto plazo). Más allá de ese horizonte, dependerá del nuevo Gobierno (2019-2024) retomar o no dicho modelo de gestión, aun cuando las políticas que alimentan el modelo de la Agenda Nacional de Desarrollo Sostenible se mantengan.

En ese marco de actuación, El Salvador recibió la visita de una Misión de Alto Nivel de las Naciones Unidas (Misión MAPS), cuyo propósito era evaluar las capacidades existentes en El Salvador para la implementación de la Agenda 2030; para ello, desarrollaron 50 reuniones con funcionarios del gobierno, referentes de sociedad civil, empresarios, academia y gobiernos locales. Como resultado de esta visita, se identificaron “aceleradores de ODS” definidos como acciones que tienen un efecto multiplicador en áreas de desarrollo estratégico del país, siendo así indicadores clave para la medición de varias metas y, su priorización de atención debería ser estratégica. En ese sentido, se reflexionó sobre aspectos que pudieran acelerar específicamente el ODS 17 “Alianzas para lograr los objetivos”, siendo algunos de ellos la reducción de la inseguridad, el logro de la equidad e igualdad y el impulso de los esfuerzos en el sector agrícola (ONU, 2017).

En la Tabla N.° 3 se muestra el grado de cumplimiento de los ODS a partir del informe estadístico presentado en mayo 2019 por SETEPLAN.

A partir de la tabla anterior, se puede establecer que El Salvador ha avanzado en el cumplimiento de los ODS desde su aplicación en el 2015 (hasta el 2017 y 2018 con algunos datos). De manera resumida y considerando la información contenida en la tabla 3, se puede afirmar que respecto al ODS 1, la población que vive por debajo del umbral internacional de la pobreza se redujo de 5.4 % a 4.8 % entre 2015 y 2017; asimismo, el porcentaje de población que vive en pobreza extrema descendió de 10 % a 7.5 % entre los mismos años. En lo que respecta al ODS 2 hubo una variación porcentual de 2 %, al pasar de 12.3 % a 10.3 % entre 2015 y 2016 y el porcentaje de la superficie agrícola que se usa para al menos una práctica de agricultura aumentó de 2.6 % a 8.19 % de 2015 a 2017.

El ODS 3 ha tenido buenos resultados; puesto que, la tasa de mortalidad materna ha disminuido, pasando de 42.3 por cada 100,000 nacidos vivos en 2015 a 28.6 en el 2018, con lo cual el país superó anticipadamente la meta fijada para el 2030 (menos de 70 por cada 100,000 nacidos vivos); además, la tasa de mortalidad de niños menores de 5 años también disminuyó de 12.3 muertes por cada 1,000 nacidos vivos en 2015 a 10.9 en el 2018, superando también la meta fijada (25 por cada 1,000 nacidos vivos). Por su parte en el ODS 4 la tasa de matriculación en educación superior incrementó 0.6 entre el 2015 y el 2017 y el porcentaje de alumnos que aprueban educación media aumentó de 83.7 % a 85.2 % en los mismos años.

En cuanto al ODS 5, el porcentaje de instituciones públicas que implementan al menos dos instrumentos de las políticas de igualdad y erradicación de la discriminación aumentó considerablemente de 17.6 % en 2015 a 53.8 % en 2017. Para el ODS 6, el porcentaje de población que cuenta con agua potable gestionada sin riesgo aumentó de 86.2 % en 2015 a 87.5 % en 2017, y el porcentaje de población que usa servicios de saneamiento mejorado también incrementó de 88.6 % a 89.6 % entre los mencionados años.

El ODS 7 tuvo un incremento del 95.8 % a 96.8 % entre los años 2015 y 2017 del porcentaje de la población que tiene acceso a electricidad; por su parte, en lo que respecta al ODS 8 entre el 2015 y 2017 la tasa de crecimiento anual del PIB nominal per cápita pasó de 1.6 % a 2.8 % y en lo concerniente al ODS 9, las emisiones de CO2 por unidad de valor añadido pasaron de 294,361 en 2015 a 210,607 en 2017, dándose una disminución de las mismas, cabe mencionar que un caso particular es el del ODS 10, del cual no se registran datos.

Relacionado al ODS 11, el porcentaje de la población urbana que vive en barrios marginales, asentamientos informales o viviendas inadecuadas disminuyó aproximadamente 2 %, de 39.8 % a 38.7 % en el periodo comprendido de 2015 a 2017.

En cuanto al ODS 12, los desechos peligrosos generados per cápita y el porcentaje de desechos peligrosos tratados disminuyó de 0.18 en 2015 a 0.17 en 2017. En el ODS 13, el porcentaje de centros educativos públicos que han incorporado en su propuesta pedagógica la educación ambiental, reducción de riesgos y cambio climático aumentó entre 2015 y 2018, pasando de 58.2 % a 60.7 %.

El ODS 14 incluye la cobertura de las zonas protegidas en relación con las zonas marinas, la cual sufrió un incremento, pasando de 0.83 % en 2015 a 0.88 % en 2017. Por otra parte, en el ODS 15 la razón de áreas naturales protegidas para la diversidad biológica terrestre y del agua dulce en relación a la extensión territorial aumentó de 0.97 a 1.21 de 2015 a 2017, en lo relativo al ODS 16 la tasa de homicidios por cada 100,000 habitantes descendió de 103 en 2015 a 51 en 2018, representando un 50 % de disminución y finalmente, en el ODS 17, el porcentaje del presupuesto nacional financiado por impuestos internos aumentó, pasando de 86.2 % a 86.9 % en el periodo de 2015 a 2018.

Escenario actual del proceso de implementación de la Agenda 2030 en El Salvador

Finalizado el mandato de la administración gubernamental 2014-2019, el escenario nacional de implementación de la Agenda 2030 sufrió una notable reconfiguración debido a diversos factores, siendo dos de ellos el cambio de Gobierno y los efectos generados por la pandemia de COVID-19 en el año 2020.

La entrada del actual Gobierno (2019-2024) supuso un cambio en las acciones y estrategias desarrolladas por la anterior administración (2014-2019) en cuanto a la consecución de los ODS, por ejemplo, se eliminó del organigrama del Órgano Ejecutivo a las Secretarías de Inclusión Social; Transparencia y Anticorrupción; Gobernabilidad; Vulnerabilidad y SETEPLAN, siendo esta última la instancia responsable del seguimiento del sistema de indicadores y estadísticas que miden la pobreza multidimensional, el impacto de los programas sociales y subsidios y, los ODS (GCAP, 2018). La eliminación de la SETEPLAN también planteó grandes retos en materia de fiscalización, además del desprovisionamiento de fondos públicos para la ejecución de programas y proyectos en los territorios. Desde su supresión, no se ha indicado una nueva figura técnica a nivel institucional que retome las funciones desarrolladas por dicha instancia gubernamental. Sin embargo, desde la Vicepresidencia de la República se ha reactivado la iniciativa desde un nivel político (GOES, 2022).

Asimismo, es importante considerar que, actualmente El Salvador no cuenta con un Plan Nacional de Desarrollo, lo cual dificulta profundamente la focalización y articulación de esfuerzos para el cumplimiento de la Agenda 2030. No obstante, se han desarrollado algunas acciones vinculadas a nivel institucional, como la firma de Marco de Cooperación para el Desarrollo Sostenible (2022-2026) entre el Gobierno de El Salvador y las Naciones Unidas en septiembre 2021, el cual establece prioridades estratégicas y acciones a impulsar por parte de la ONU en los próximos cinco años en colaboración con sus socios, con el fin de fomentar el avance del país hacia el cumplimiento de la Agenda 2030 en su década de aceleración. Este instrumento plantea apoyar tres áreas estratégicas: el bienestar de las personas, la transformación de la economía y la convivencia armónica y, la transparencia, la justicia y la paz sostenible (MRREE, 2021).

Bajo estas líneas de acción, en octubre del 2020, el Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible fue reactivado por Decreto Ejecutivo, siendo este ente el encargado de brindar seguimiento, continuidad y evaluación a los proyectos y programas de desarrollo nacional y local. Del mismo modo, este Consejo, en coordinación con instituciones del Estado y del Sistema de Naciones Unidas ha iniciado la elaboración del segundo Informe Nacional Voluntario para formular una Estrategia Salvadoreña de Desarrollo Sostenible, priorizando para ello los ODS 2, 3, 4, 5, 6, 13, 16 y 17. Dicho informe será presentado en julio de 2022 ante la ONU en Nueva York (ContraPunto, 2022).

Por otro lado, en cuanto a la medición del avance de cumplimiento de los ODS en El Salvador en los últimos años, resulta importante mencionar que ha existido una serie de profundos desafíos, los cuales han sido causados, principalmente, por los efectos generados a partir de la pandemia de COVID-19, impactando directamente en el nivel de progreso de estos. Pese a no tener un informe actualizado sobre este progreso a nivel gubernamental, resulta pertinente considerar los datos emitidos por el último y más reciente Reporte de Desarrollo Sostenible del año 2022, sobre el estado de avance de los ODS en las distintas regiones del mundo. En el caso de El Salvador, este informe señala que, de una escala país donde 1 es la mejor posición en el marco de cumplimiento de los ODS y 163 es la posición más desalentadora, El Salvador ocupa la posición 79 (Sachs, Lafortune, Kroll, Fuller, & Woelm, 2022). No obstante, de los 17 ODS contemplados en la Agenda 2030, el reporte señala que solamente el ODS 13 Acción por el Clima es catalogado como “ODS logrado”, indicando que es el que mayor cumplimiento lleva por ahora. La Fig. N.° 4 aborda de manera detallada el nivel de avance de los ODS en el país, de modo que los señalados en color amarillo se catalogan como “retos existentes”, los señalados en color naranja como “retos importantes” y, los señalados en color rojo como “principales retos”.

Consideraciones finales

La adopción de la Agenda 2030 y sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible por parte de los Estados en el seno de las Naciones Unidas en 2015 ratificó el compromiso de la comunidad internacional a favor del desarrollo sostenible. De acuerdo con el United Nations System Staff College (UNSSC, 2017) por primera vez, representa un pacto y plan de acción universal con el propósito de eliminar la pobreza y reducir la desigualdad en todas sus formas, protegiendo y preservando al planeta. Dentro de los principios en que se fundamenta, se encuentra la premisa de “No dejar a nadie atrás” -Leaving no one behind- que ha sido planteado por (Stuart, y otros, 2016) como una manera de evidenciar la necesidad de cumplir con los objetivos para el bienestar de todos los pueblos y naciones, con especial énfasis en aquellas personas/colectivos con riesgos de ser dejados atrás.

Desde la adopción de los ODM, El Salvador demostró en sus informes de seguimiento publicados, que el progreso de estos era relativamente satisfactorio; sin embargo, posterior a la fecha límite 2015 no se realizó ninguna publicación final sobre el grado de cumplimiento de dichos objetivos, iniciando en lugar de ello, un proceso de consulta en el marco de la agenda post 2015, que más adelante llevaría a la configuración de los ODS. Este trabajo permitió la identificación de nueve ejes temáticos que corresponderían a las prioridades nacionales que serían puestas a consideración junto a las de otros países, así como los insumos generados en procesos liderados desde Naciones Unidas como la encuesta My World y otros informes de trabajo desde la Secretaría General de Naciones Unidas. Al final, la fusión de otras agendas (Niñez, Derechos Humanos, Desarrollo Sostenible, ODM) permiten el establecimiento de un marco más amplio que alimentó el debate y la discusión que concluiría con la adopción de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible en septiembre 2015.

Este hito internacional promovió que los Estados parte adaptaran este esfuerzo internacional en sus ordenamientos nacionales y marcos programáticos de desarrollo, propiciando la creación de agendas nacionales de desarrollo sostenible. En el caso de El Salvador, este trabajo fue liderado por SETEPLAN y MRREE que contaron con el apoyo del Sistema de Naciones Unidas en El Salvador (SNNUU), a partir de la suscripción del acuerdo de trabajo DaO (Delivering as One).

Asimismo, debido a la activa participación del país en el proceso de construcción de la nueva agenda de desarrollo, El Salvador firmó un Acuerdo de Colaboración específico con el Sistema de Naciones Unidas en el año 2015, el cual buscaba que ambas partes trabajaran de manera conjunta en la consecución de los ODS, no obstante, este acuerdo también preveía un alcance de trabajo con las futuras administraciones, logrando así acelerar el proceso de ejecución de la Agenda 2030 en el país. Bajo esa misma línea, el liderazgo asumido por El Salvador fue reconocido nuevamente al ser seleccionado como uno de los 15 países pilotos para la implementación acelerada de los ODS bajo el sistema MAPS, que implica incorporar los ODS en las políticas públicas y apoyar a los países para lograrlos.

La hoja de ruta anterior generó una serie de esfuerzos de identificación de indicadores clave y creación de otros tantos, al igual que la priorización de ODS (2015-2019) y el establecimiento de un sitio web específico para la consulta ciudadana (http://odselsalvador.egob.sv). A pesar de que el interés del gobierno salvadoreño era establecer un marco institucional de gestión ODS con la creación de un Consejo de Desarrollo Sostenible (CDS) y un grupo implementador, lo cierto es que las condiciones políticas y de factibilidad imperante no permitieron la creación de tal órgano decisorio, dejando al frente de la agenda a las dos entidades públicas antes mencionadas. Si bien, se cuenta con un esfuerzo valioso al haber establecido una Agenda Nacional de Desarrollo Sostenible, su alcance operativo fue limitado, quedando supeditada a la finalización de la gestión gubernamental 2014-2019.

Desde la nueva gestión gubernamental 2019 – 2024, el avance en el cumplimiento de los ODS ha supuesto grandes desafíos en El Salvador, entre ellos la falta de priorización de su cumplimiento y medición al no contar con una Plan de Nacional de Desarrollo o plan de gobierno que incorpore estrategias diferenciadas para su impulso y una pandemia sanitaria que ha generado una focalización política a otras áreas de atención social como la respuesta a la emergencia por COVID 19.

A pesar de la reactivación por decreto ejecutivo del Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible en septiembre 2020, el diseño de una estrategia ODS desde la nueva administración se presenta aún como un proceso incipiente y debe atender los retos que aún perduran y otros nuevos que se presentan en una realidad post pandemia.

Pese a lo anterior, otro de los elementos considerados para la convergencia de políticas públicas de desarrollo en una segunda agenda de largo plazo (2019–2030) es el reconocimiento del rol protagónico de los gobiernos locales (GoL), los cuales tienen la capacidad de generar un dinamismo más directo con sus pobladores, relativo en su coordinación, identificación de prioridades y cómo estos pueden ser trasladados en mayor grado al gobierno central. Los GoL tratan las necesidades referentes al desarrollo social de sus habitantes, razones por las cuales deben ser consultados regularmente y deben incluirse en los mecanismos de los gobiernos nacionales con la finalidad de fortalecer la estrategia de la Agenda 2030 para que se aplique en todos los niveles (Arenilla, 2020).

En el marco de este contexto, el diseño de la Agenda Nacional de Desarrollo Sostenible, en armonización con la Agenda 2030 supone retos significativos en su implementación, así como su apropiación por el sector privado, sociedad civil y población en general. El reto más significativo reside en la necesidad de un marco más amplio de implementación y medición, que trascienda de la agenda corta (2015-2019) a una agenda más amplia (2015-2030) que se extienda a la gestión de un periodo presidencial de cinco años y genere una visión de desarrollo a largo plazo.

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[1] A partir de una revisión de SETEPLAN, el total de indicadores presentes en el Marco Global de Indicadores de la Agenda 2030 es de 244. Después de separar aquellos indicadores que se repiten en varias metas asociadas a ODS, el resultado total es de 232 indicadores